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從傳統治理邁向現代治理

2020年08月04日 09:20 來源:中國政府采購報打印

 ——中國政府采購發展簡史(上)

■ 裴育

中國經濟發展70年來,從戰后恢復重建發展到目前世界第二大經濟體;財政支出規模也從建國初的不到50億元發展到2018年年底的22萬億元;與財政經濟相伴生的制度變化見證著共和國發展的光輝歷程,同樣,作為公共支出的一個重要組成部分——政府采購同樣經歷了從傳統治理邁向現代治理的變遷過程。

計劃經濟時期:

1949年至1979年)

定額計劃管理下的政府采購

建國初期,為了恢復生產,在物資極端匱乏情況下,財政經濟采用高度集中的統收統支的財政體制;上世紀50年代末雖然實行過一段時間的財政分權,但由于受國內外環境影響,一直到1979年改革開放前夕,在封閉的經濟條件下,由于經濟基礎差、發展速度慢,財政收入增長速度緩慢,政府可支配資源非常有限,財政經濟體制總體采用集權為主、分權為輔。與之相適應的政府采購完全實行計劃控制,具體體現為各地區、各部門、各行政事業單位和各國有企業及集體企業采購行為,嚴格實行國家計劃,稱之為統購統銷;各采購實體資金實行定額管理,沒有多余的資金,市場上也沒有多余的物資。

定額計劃管理是這個時期政府采購的主要特點。在計劃經濟體制下,供需雙方的經濟活動都是由國家計劃安排的,國家通過統配資源供求和計劃安排控制了供需雙方的經濟活動,同時,也控制了供需雙方的信息。每個經濟主體按照國家計劃安排完成上級交辦的任務即可,不存在通過采購管理提高財政資金使用效率等內在動力;定額采購的財務結算方式采取統收統支,采購過程中的所謂尋租行為幾乎沒有生存空間,那些掌管資源分配權的官員,受當時制度與道德約束,追求個人利益最大化的動機與行為相應得到較大抑制。

轉軌過渡時期:

1980年至1995年)

放權讓利與管理無序的分散采購

黨的十一屆三中全會之后,中國由農村包產到戶改革至城市經濟體制改革,財政經濟體制改革主要表現為放權讓利和各種形式財政包干制的推行,這些改革措施調動了地方政府、各經濟主體發展經濟的積極性,各地GDP和財政收入快速增長,政府采購資金規模也隨之迅速增加;與此同時,統購統銷制度也逐步被取消,各個經濟主體采購管理權利不僅得到釋放,而且被人為放大,幾乎處于無序狀態。

在傳統分散采購模式下,運用財政性資金進行采購所涉及的關系方主要有:納稅人、繳費人、各級政府、各級財政部門、主管部門、行政單位、事業單位、主管部門機關或單位采購機構、主管部門機關或單位采購人員和供應商。上述關系人形成以下幾種委托代理關系,構成委托代理鏈:

第一種,納稅人和繳費人通過法律程序將公共事務管理權委托給各級政府,形成第一層次的委托代理關系。這里所講的公共事務管理權包括提供公共物品和準公共物品,具體包括國防、維護國內秩序、提供市場運行規則、提供基礎設施和公共設施、教育、科技、衛生、社會保障、社會救濟、公平分配、環境保護、對經濟的調控等等。上述權利之所以委托給政府,是因為上述領域是市場失靈的領域,是個人無法或不愿從事的領域;從交易費用角度看,個人如要履行上述權利,交易費用非常昂貴。而政府要履行上述權利則必需有財力支持,從財政角度表現為各項支出。各項支出又分為兩大類:采購支出和轉移支出,采購支出占支出的主要部分。因此,納稅人和繳費人向政府納稅或繳費,通過法律程序將上述權利委托給各級政府,讓各級政府代理其履行上述權能。

第二種,各級政府通過職能劃分將理財職能委托給各級財政部門,形成第二層次的委托代理關系。既然政府的各項活動主要表現為各項支出活動,所以,在明確各級政府事權的基礎上,各級政府根據各自事權進行職能劃分,于是進一步將理財職能委托給各級財政部門,主要表現為財政收入的取得和財政支出的合理安排。理所當然,政府采購也應歸屬于財政支出安排之列。

第三種,各級財政部門通過預算將具體采購權利委托給各主管部門,形成第三層次的委托代理關系。各級財政部門根據各主管部門行使職能的需要,通過編制預算,將具體采購權利委托給各主管部門,由其負責采購事宜,財政部門只對其進行資金監督。

第四種,各主管部門通過預算分解的方式將具體采購權利委托給各行政事業單位,形成第四層次的委托代理關系。根據我國行政體制劃分,各主管部門分管了許多行政單位和事業單位,為了保證日常政務活動的開展,必然涉及大量的采購事宜,因此,各主管部門通過預算分解的方式將主管部門機關所需采購業務與各行政事業單位的采購進行劃分,并將其委托給機關采購機構和各行政事業單位,由其組織人員進行具體采購。各主管部門只對采購資金的預決算進行必要的考核與監督。

第五種,各主管部門機關和行政事業單位通過職能分工將具體采購權利委托給本機關或單位的采購機構,形成第五層次的委托代理關系。各主管部門機關和各行政事業單位具體采購預算明確之后,各主管部門機關和行政事業單位通過職能分工將采購權利授予給本機關或單位的采購機構,由其履行各項具體采購職能。各主管部門機關和各行政事業單位負責人只對采購計劃、自籌資金的籌集、款項支付和決算進行必要的監督。

第六種,機關或單位的采購機構通過職責分工將具體采購權利委托給具體的采購人員,形成第六層次的委托代理關系。機關或單位具體采購計劃明確后,采購機構又將具體采購權利授予給具體采購人員,由其與供應商進行具體商談各項采購事宜。采購機構負責人只負責采購計劃的擬定、款項支付的審批等。

由于委托代理鏈過長,透明度低,政府采購信息也沒有統一正式公開,很容易引發設租與尋租行為,不僅會導致采購資金效益低下、采購管理處于無序狀態并可能導致腐敗行為發生,而且會使數額巨大的采購支出缺乏政策目標,不能發揮政府采購對幼稚產業和中小企業的支持和促進作用。在分散采購管理體制下,采購資金由各使用單位自行支配,多級委托代理中的敗德行為主要表現為:盲目采購、重復采購、本地化采購、高價采購、工程和貨物驗收不嚴格等,進而導致交易成本和代理成本極高,嚴重損害原始委托人——納稅人的利益。

 

改革試點時期:

1996年至2002年)

公共財政構建與集中采購管理

如果說1994年實施的分稅制改革解決的主要問題是中央與地方稅收管理權劃分問題,那么,1995年預算法的實施和各地財力增長緩慢,健全財政職能需要和支出缺口倒逼地方政府加大支出管理力度,主要表現為針對部分行政事業單位大額財政撥款的設備購置實行集中采購,并通過公開招標提高競爭度和透明度,如1996年在上海、深圳、重慶等地方,紛紛推出集中性政府采購改革試點方案。

1998年,國家層面明確提出,財政體制改革的目標是構建公共財政管理體系,在支出領域要求加快政府采購改革步伐,同時,推進國庫集中收付管理和部門預算改革試點。

從機理上看,在集中采購模式下,運用財政性資金進行采購所涉及的關系方主要有:納稅人、繳費人、各級政府、各級財政部門、主管部門、行政單位、事業單位和供應商。在公共財政體制和集中采購運行機制下,上述關系人形成以下幾種委托代理關系,構成委托代理鏈:

第一種,納稅人和繳費人通過法律程序將公共事務管理權委托給各級政府,形成第一層次的委托代理關系。納稅人和繳費人向政府納稅或繳費,通過法律程序將公共事務管理權利委托給各級政府,讓各級政府代理其履行各項權能。

第二種,各級政府通過職能劃分將理財職能委托給各級財政部門,形成第二層次的委托代理關系。既然政府的各項活動主要表現為各項支出活動,因此,在明確各級政府事權的基礎上,各級政府根據各自事權進行職能劃分,于是進一步將理財職能委托給各級財政部門,主要表現為財政收入的取得和財政支出的合理安排。理所當然,政府采購也應歸屬于財政支出安排之列。

第三種,各級財政部門通過采購預算將具體采購職能委托給政府采購中介機構(如政府采購中心),形成第三層次的委托代理關系。各級財政部門將人大審議通過的各部門及其所屬的行政事業單位采購預算項目,分批分期委托給政府采購中介機構,由其進行招標性或非招標性采購。各部門機關和各行政事業單位根據各自的采購預算分期分批申請并進行驗收,驗收合格后,由財政部門直接將款項支付供應商。

在公共財政框架下實行集中性政府采購制度的必要性可以歸納為四點:一是健全財政職能、加強支出管理的需要。財政的基本職能就是進行收支管理,實行集中性政府采購制度,財政通過公開招標方式向供應商購買商品或勞務,一方面可以得到價廉物美的商品或勞務,另一方面可以強化財政支出的預算約束。二是國際經貿關系發展的必然要求。20世紀70年代以來,隨著世界貿易自由化格局的形成和發展,政府采購制度已經延伸到國際貿易領域,《政府采購協議》已經成為各國加入世界貿易組織必須簽署的文件之一。三是國家實施宏觀調控的有效措施之一。通過實行集中性政府采購制度,經常地調整政府采購的數量、品種和頻率,可以靈活地調節國民經濟運行,保護民族工業,穩定物價,維護消費者的利益。四是加強政府廉政建設的需要。政府采購制度的核心內容就是通過公開的招標方式進行商品或勞務的交易行為,其基本特征是公開、公平、公正,這就要求將財政支出的詳細情況公布于眾。通過招標投標活動進行的采購,其透明度高,同時財政部門一般都直接參與其中,一切依法或按章辦事,基本上可以杜絕個別人的腐敗行為,一方面節約了財政資金,另一方面有利于樹立政府的廉政形象,促進政府廉政建設。

1998-2002年,我國集中性政府采購制度處于制度初創期。1998年,中央和地方財政部門大多建立了專門機構,履行政府采購管理職責,取得了較為明顯的效果;全國實行集中性采購規模1998年為31億元,到了1999年,迅速擴大到130億元。財政部先后頒布了《政府采購管理暫行辦法》《政府采購招標投標管理暫行辦法》《政府采購資金財政直接撥付管理暫行辦法》《政府采購信息公告管理辦法》《政府采購供應商投訴處理辦法》等一系列規章制度;各地根據地方政府采購工作的實際要求,也制定了大量有關政府采購的法規或行政規章。到1999年年底,全國共有28個省、自治區,直轄市和計劃單列市建立了政府采購機構、中央機關的政府采購工作選擇了衛生部、民政部、海關等部門作為試點。2000年,我國政府采購試點工作已經在全國范圍內鋪開,絕大多數地方政府設立了政府采購管理機構和執行機構;財政部開始嘗試電子政府采購;2001年,啟動加入WTO《政府采購協議》(GPA)談判;同時,同步開始對政府采購相關立法的準備工作。

(未完待續,作者單位:南京審計大學)

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